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財經快訊
地方債高懸之憂:隱性債務的水有多深?
日期
2018-07-11
來源: 財經雜誌
 
2018-07-10 18:41
地方政府隱性債務就像冰山,小部分浮在水面,大部分隱藏水底。這些隱性債務究竟有多少,尚無公開的權威統計,但在貴州、雲南等西部地區,調研者隱隱聽到冰川崩裂的聲音

2018年二季度,在一次全國人大常委會分組審議報告會上,三位委員曾追問:“地方政府隱性債務的底數到底有多少?”然而,被追問的問題,相關部門並未給出確切回答,一個重要原因是各部門的統計口徑存在分歧,各地政府部門對隱性債務的認定標準不一。

委員們之問,亦是很多地方政府官員的心頭之憂。

在經歷過去十年政府投資高速增長、融資平台失控擴張之後,地方債務風險已成隱患,其中顯性債務尚可統計公佈,隱性債務至今莫衷一是。

李市長(化名)是中國西部地區某地級市政府的一位主要領導。早在2015年,該市財政就陷入嚴重虧空狀態, 政府負債率(負債率=債務餘額/GDP)這一核心指標,已經超過60%的國際標準風險警戒線。2017年以來,金融市場資金面驟緊,原有融資渠道被堵,實體經濟稅收增長緩慢,地方政府債務風險越來越大,財政負擔沉重。今年下半年,該市政府有好幾筆債務到期需要償還,但現在資金還沒有著落,為此李市長頗為焦慮。

近期,李市長看到有關湖南某市政府“賴賬”的新聞,觸動很大。當地主管領導召集銀行、銀監局、融資平台公司的一把手參加會議,要求各家銀行下調貸款利率,配合市政府化解沉重的債務。地方政府“賴賬”被曝光,引發市場普遍關注,但隨後,該市出面闢謠,亦未有進一步權威信息披露。

問題不僅在西部,亦在東部地區出現。

今年5月上旬,天津市國資委下屬兩個省級融資平台相繼傳出信託兌付風險,其中天津最大的國有房企——天房集團累計在50多家金融機構融資負債,涵蓋四大行、各大股份銀行和主流信託機構,負債總計1830多億元。這猶如一聲驚雷驚動金融圈,也引起監管部門的高度重視。

據《財經》記者調查,目前中國一些地方政府債務風險高懸,除了公開可查的顯性債務,統計口徑不一致的隱性債務風險也在日益積累。近期,《財經》獲悉的部分第三方機構的研究報告測算表明,不少中國地方政府的負債率可能已經超過國際債務風險警戒線。

根據中國財政部公佈的地方債務數據,截至2017年底,中央財政國債餘額13.48萬億元,地方政府債務餘額16.47萬億元,政府總體債務餘額是29.95萬億元,政府負債率為36.2%,遠低於60%的風險預警線。

但多位財政專家認為,這些數據只是納入財政部門“政府債務管理系統”的顯性債務統計口徑。財政部科研所金融研究室主任趙全厚、吉林省財政科研所所長張依群認為,顯性債務之外,更為龐大的政府隱性債務目前還處於統計口徑爭議和實際情況摸底的過程中。

中國財政科學研究院院長劉尚希認為,地方政府隱性債務包括建設性債務、消費性債務和政策性融資擔保,牽涉範圍很廣,如地方融資平台公司債務、政府和社會資本合作(PPP)項目的債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務、地方“殭屍國企”債務、金融扶貧項目債務、養老金缺口、政策性融資擔保等,都應該屬於政府隱性債務。

一位不願具名的財政專家告訴《財經》記者,據他們在部分地區的摸底,相當一批地方融資平台並不具備獨立償債能力,且普遍缺乏穩定收益,現在基本是依靠政府財政和滾動融資維持生存,隱藏的債務風險頗大。

據悉,中央有關部門正在研究制定防控地方政府債務風險的文件,其中包含了對隱性債務認定、摸底、化解等內容。下一步,中央相關部委對地方政府隱性債務有望出台統一口徑和標準,也必將推出一系列化解地方政府隱性債務的對症之藥,以免債務風險失控。

隱性債務水有多深?

由於標準不清,摸底不實,全國人大常委會委員們追問的“地方政府隱性債務的底數到底有多少”?自然無法得到相關部門的準確回應。但這一統計口徑的模糊,已經引起高度關注。

《財經》記者從多個部委了解到,關於地方隱性債務,目前中央層面的確還沒有專門機構給出明確定義和統計標準,因此也無法公佈有關地方政府隱性債務的統計數據,財政部、國家發改委等部門對此也說法不一。

一些調查研究機構根據自己設定的標准進行摸底,認為地方政府隱形債務主要集中在地方融資平台違法違規舉債。

長江產業經濟研究院研究員陳柳帶隊調研的結果顯示,截止到2016年底,僅僅地方融資平台總負債就高達30.27萬億元,如果再加上2016年底15.32萬億元的地方債券餘額、12.59萬億元的國債餘額,全部納入政府槓桿率計算,中國政府負債率就遠超60%的風險預警線。

中國社會科學院國家金融與發展實驗室副主任、國家資產負債表研究中心主任張曉晶,清華大學經管學院常務副院長、清華大學中國財政稅收研究所所長白重恩也帶領各自團隊對地方融資平台債務做過調研。

張曉晶團隊調研結果顯示,“當前地方政府融資平台債務約30萬億元,約佔GDP的40%”;白重恩團隊公佈的調研結果為,截至2017年6月底,“發行過城投債的企業債務餘額”​​大約是47萬億元。

還有其他專業機構也對地方融資平台債務做了摸底,但調查得出的債務數據不盡一致。

中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成解釋說,全國地方融資平台有70%以上是在區縣一級,所在領域遍布工業、農業、公用事業、交通運輸、房地產、能源等,分屬各職能部門管理,分屬國務院不同部委,研究機構很難全部掌握各地方政府融資平台的準確數據,這正是導致各專業機構對地方融資平台債務調查結果出現偏差的主要原因。

有關隱性債務的統計口徑和調查方法,各調研機構的標準也不盡相同。

陳柳在研究地方政府隱性債務時發現,截至2017年9月30日,在銀監會統計的1.1萬多家地方融資平台中,名義上已有2498家平台退出了,但其實仍然還在承擔執行地方政府融資的任務。一些地方新設的融資平台,並沒有列入銀監會統計的融資平台名單之內,這會使得有關方面對政府融資平台負債規模出現誤估、誤判。

目前為止,地方融資平台的融資模式並不計入政府財政預算,因此各地區的融資平台到底借了多少錢,各自有統計,但尚無權威的全國匯總數據出現,這為判斷地方政府隱性債務帶來了困難。

但在有關財政專家看來,如果中央下決心要弄清地方政府隱性債務,應當還是可以通過清查各地融資平台,得到相對確切的數據。但迄今為止,財政部和國家發改委均未公佈全國地方政府隱性債務的完整情況,這就形成了爭議空間。

根據張曉晶、陳柳等團隊公佈的調研結果,全國地方融資平台隱性債務已經超過30萬億元,白重恩帶隊調研結果,地方融資平台隱性債務更是高達47萬億元。這兩個數據差別巨大,源於各自設定的標準和統計口徑不一樣,相關部委對此亦無公開回應。

但這並不能阻止外界進一步的探究。根據國際清算銀行(BIS)公佈的數據,若將地方政府融資平台的隱性債務計入中國政府債務槓桿,中國政府債務其實在2017年年中已經佔GDP的65%左右,即超過了國際公認的風險警戒線。

 

 

 

對此尚無中國權威部門出面予以回應,但地方政府受到的影響卻在增加。

溫來成向《財經》記者透露,由於隱性債務說不清楚,地方政府的聲譽和財政運行均受到一定衝擊,有數百家地方政府被地方法院列入黑名單。

全國人大財經委原副主任委員賀鏗近期表示,某些地方政府的信用比企業信用還差,“現在要讓他還債,他說我工資都發不出來,財政困難得很,怎麼辦?”

據了解,今年3月全國兩會期間,全國人大代表,國家開發銀行湖南省分行黨委書記、行長袁建良提交了一份題為“關於加強地方政府隱性債務摸底審計”的建議,其中提到,國家發改委、財政部等對哪些債務應納入地方政府隱性債務尚無統一標準,各地僅根據自身需要向上級報送數據,數據缺乏權威性和監測意義。他建議,各省份應該盡快成立地方政府債務摸底審計領導小組,加快組織隱性債務摸底審計,推動地方政府隱性債務在陽光下運行。

溫來成感嘆,地方政府隱性債務“是一個非常麻煩的事情”,對地方政府的衝擊,和地方政府顯性債務是一模一樣的,不可忽視。

《財經》接觸的專家學者們,對於政府“地方政府隱性債務”這一概念也存在爭議。他們認為,新頒布的《預算法》和43號文已明確,地方政府只能採取發行債券方式依法適度舉債,地方投融資平臺本來屬於國企,不應該劃歸地方政府債務之內。

趙全厚表示,現在國企的投融資和政府的投融資邊界沒有劃分清楚,“政府經常利用國有企業去干政府的事兒,這個時候政府的投融資和企業的投融資邊界不清,這就是產生隱性債務的體制原因”。

“所謂政府隱性債務,學術上的概念可能更多叫或有債務。其實隱性債務的概念在數的意義上理解是屬於可能的政府債務。但怎麼分清楚呢?這是一個體制上的難題。”白重恩對《財經》記者說。

政府投資加重地方債務

近年來中國地方債務因何高懸?答案在於地方政府的投資衝動。

張依群介紹,從1978年改革開放至今,中國地方政府債務的形成軌跡大致可以分為三個階段:以民間投資為主拉動經濟、以國企投資為主拉動經濟、以地方政府投資為主拉動經濟。2008年金融危機爆發前,政府投資並不是拉動經濟的主要角色,多數地方政府的債務問題並不突出。

2008年國際金融危機爆發後,中國政府為了穩定經濟增長,決定通過刺激投資、消費和出口三駕馬車的一攬子政策,推出“4萬億投資計劃”刺激經濟發展,這其中大約2.8萬億元是由地方政府籌集,由此,很多地方政府的固定資產投資迅速攀高。

政府融資平台也隨之如雨後春筍般發展起來,從2008年的幾十家,到2010年猛增到一萬餘家,這為地方政府債務問題凸顯埋下伏筆。

從2012年始,受週期性、體制性和結構性因素影響,中國經濟下行壓力加大,國有企業和民營企業固定資產投資同比增速放緩。地方政府為了減緩經濟下行壓力,開始通過融資平台,以舉債模式刺激經濟增長,保障經濟平穩運行,由此導致地方政府債務問題更加凸顯。

這一趨勢引起了高層關注。2014年國務院曾通過修改《預算法》和出台《關於加強地方政府性債務管理的意見》(簡稱“43號文”)嚴控地方政府債務增量。2015年初,相關部門通過對地方政府性存量債務進行清理甄別,並且由全國人大出面,對截至2014年底的地方政府債務進行了法律上的確認,明確地方政府負有償還責任、也即政府顯性債務為15.4萬億元,或有債務、也即後來的隱性債務(即政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務)為8.6萬億元。

2017年金融工作會議之後,中央層面上有了地方政府隱性債務的提法。

2015年1月修改後的《預算法》正式實施,按照新的政策規定,地方政府只能採取發行債券方式依法適度舉債,而地方政府通過融資平台公司、PPP項目、政府投資基金、政府購買服務等“擦邊球”方式的違法違規舉債,都未納入地方政府債務管理。國家實施地方債務管理新政的根本目的,一方面是限制顯性債務的增量,另一方面是切斷隱性債務的途徑。張依群表示,但現在回頭看,中央只是在控制地方政府顯性債務方面取得成效,而地方政府隱性債務卻翻了好幾倍。隱性債務越累越高,現在成了無底“黑洞”。

2017年6月,審計署發佈公告顯示,2015年以來,有7個省、6個市和5個縣本級通過銀行貸款、信託融資等形式,違規舉借的政府承諾以財政資金償還債務餘額有537.19億元。

同年12月,審計署發布的公告再次顯示,在江西、陝西、甘肅、湖南、海南5個省的5個市縣,均發現地方政府通過出具承諾函等違規舉債,其中,海南省海口市各級財政及國土等政府部門,在2015年1月至2017年8月,共要求61家企業和單位出資墊付徵地拆遷資金55.44億元,並承諾待相關土地出讓金上繳市財政後,由財政安排資金進行償還,截至2017年8月底,這61家企業和單位只收到2億多元的墊付徵地拆遷資金。由此可見,在不少地方,政府隱性債務仍然在惡性蔓延。

西部地區債務風險惡化

面對越來越嚴重的地方政府隱性債務問題,決策層高度關注化解之道。

2017年7月14日中央召開第五次全國金融工作會議,習近平總書記明確指出,各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務增量,終身問責,倒查責任。十天之後,中央政治局會議強調,“要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險,有效規範地方政府舉債融資,堅決遏制隱性債務增量”,這是中央層面上首次公開提出,對地方政府“隱性債務”的關注。

中誠信國際評級有限公司董事長閆衍對地方政府債務風險頗為關注,他帶領團隊調研的結果顯示,截至2016年底,中國地方政府隱性債務總規模是在20萬億元到30萬億元之間。更進一步的核算結果,如果僅考慮地方政府顯性債務,2016年地方政府的負債率約為36.7%,比60%的警戒線低了一大截。

從全國范圍來看,31個省區市負債率超過60%警戒線的地區並不多,只有貴州、青海、雲南3個西部省份高出警戒線,其他地區負債率基本都在40%以下。但如果加上地方政府隱性債務,2016年地方政府負債率就有12個省份超過60%的警戒線,其他地區表現出的負債率也大幅上升,向風險警戒線逼近。

閆衍團隊調研結果顯示,從2015年至2017年,地方政府隱性債務增長率高達27%,比地方政府顯性債務增長高出20個百分點。他建議,相關部門應該高度關注地方政府,尤其是貴州、青海、雲南等西部省份的政府隱性債務。

陳柳帶領的團隊對各省融資平台形成的政府隱性債務規模統計表明,從高到低排在前5位的依次為:江蘇48080億元、浙江26527億元、四川20919億元、天津18996億元、重慶15724億元。

不過他對《財經》記者表示,判斷某個地方政府債務風險高低,並不能簡單說,某個地方債務總量越大,債務風險就越大,而是要從地方政府負債率和經濟發展水平、政府收入水平等方面來統籌考量。

經過統籌多種因素,陳柳帶領團隊核算出來的結果顯示,地方政府隱性債務風險排在前十位的省份依次是:天津、貴州、重慶、雲南、青海、四川、江蘇、廣西、甘肅、浙江,其中有7個西部省份。

《財經》記者註意到,綜合閆衍團隊、陳柳團隊的調研結果,貴州、青海、雲南等西部省份的政府債務風險都很大。其中,貴州無論是從顯性債務風險,還是隱性債務風險,都是政府債務風險最為嚴峻的省份。

根據Wind公佈的數據,目前償債風險較大的省份主要集中在西部地區,截至2017年9月底,貴州、天津、重慶、雲南和青海5個省市的政府顯性債務負債率,分別為78 %、76%、70%、69%和65%,均高出60%的國際警戒紅線,其中有4個西部省份,貴州負債風險排在第一位。

陳柳分析,基於貴州省情,其償債能力明顯偏弱,“拆東補西”“借新債還舊債”成為一種趨勢,其實質是將債務風險向後推移,並未從根本上消除債務風險,未來有可能出現諸如資金鍊斷裂、債務違約率激增、導致地方範圍內乃至區域經濟的系統性風險。

2017年下半年,財政部曾對貴州經濟運行情況做了調研,並對該省部分市縣違法違規舉債進行重點清查,整頓地方政府隱性債務問題。本次調研結果顯示,2016年,貴州的全社會固定投資佔GDP的比例為112.1%,位列全國第二,遠高於全國平均水平89.6%,而貴州的財政自給率卻連續三年下降,財政自給率均不足40%,2017年前三季度已下降至不足50%。

溫來成表示,像貴州這樣主要依靠借貸資金來驅動經濟增長的發展路徑,無形中助長了地方政府債務風險。

對於貴州部分縣市違法違規舉債,2017年底財政部曾對外通報,在遵義市匯川區、銅仁市碧江區、黔東南州凱里市、黔西南州興義市等地,因違法違規舉債擔保等問題,有14個相關部門負責人或被撤職、降職,或被記過處分、警告處分,或被通報批評、約談批評。

貴州省由此亦重視被查處的市縣違法違規舉債擔保問題。在財政部通報查處結果之前,貴州省政府對涉及的相關市(縣)政府分管負責人、財政局負責人進行了集體約談,責令相關市(縣)政府嚴肅認真如實回复,不隱瞞、不應付、不敷衍、不迴避,以高度負責的態度如實客觀地反映情況。

一位不願具名的財政部專家告訴《財經》記者,有關部門和研究機構大多只關注省一級的債務風險,很少下沉到市一級、縣一級。事實上,很多地區的市級政府、縣級政府債務問題更為嚴峻,需要盡快梳理。他特別提醒,應重點關注貴州、雲南、青海等西部省份的政府債務風險。

陳柳說,中國地方政府債務就像冰山一樣,小部分浮在水面,大部分隱藏水底。水面之下的隱性債務究竟有多少,還沒有官方統計數據,但在貴州、雲南等西部地區,調研者已能隱隱聽到冰川崩裂的聲音。

如何解決西部地區政府隱性債務風險偏高的問題,趙全厚認為,除了進一步嚴格規範地方政府舉債融資,還應通過加大中央財政轉移支付、處置融資平台存量資產、引入社會資本等方式籌集資金消化政府巨額債務,逐步將這些地方政府債務風險指標調整到警戒線內。

多位專家提示,去年以來,遼寧、內蒙古、天津等地甘願“自爆家醜”,承認虛增經濟總量和財政收入,今年5月天津、內蒙古等地的地方融資平台相繼出現債務違約,以及6月安徽六安市、湖南耒陽市等地連續出現公職人員欠薪事件,透過表面現象的背後,均與這些地區政府債務、尤其是隱性債務風險緊密關聯,應及早引起有關部門重視。

警惕隱性債務風暴來襲

若要治理越來越沉重的地方隱性債務,是否有對症良藥?

中國人民銀行研究局局長徐忠近期開出了治理地方政府債務風險的“藥方”,建議探索地方政府財政破產製度,以此來對地方政府行為形成硬約束,這等於是給準備繼續“賴賬”的地方政府官員敲響警鐘。

白重恩、張曉晶、陳柳各自帶隊做出的地方政府隱性債務調查,只是針對地方政府融資平台。在專家們看來,以PPP項目、政府購買服務、政府投資基金等形式出現的融資“新馬甲”,也是近年來地方政府隱性負債的主要形態。

在財政專家們看來,2015年以來各地大力推進的PPP項目,形成了新一輪政府隱性債務。

實施PPP項目,原本是為了吸引民間資本、外商投資等社會資金,以降低政府債務。但從目前情況看,主動參與PPP項目的卻絕大多數是央企和地方國企。截至2017年底,央企累計中標各地PPP項目超過2萬億元,地方國企中標PPP項目金額佔已採購完畢項目總規模的32.37%。在專家們看來,政府對PPP項目的投入,也存在隱性債務風險問題。

溫來成向《財經》記者透露,因為PPP項目合作中的違法違規,全國已有300多個市縣一級政府被法院列入黑名單之中。按照相關政策,PPP項目中的政府承諾支出,並不在地方政府債務統計之列,但由於一些地方政府的違規參與,使得PPP項目合作公司屢屢將地方政府起訴至法院。

2017年11月10日,財政部印發《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台項目管理的通知》,隔了一周,國資委印發《關於加強中央企業PPP業務風險管控的通知》,兩份文件都是對違法違規的PPP項目進行集中清理、集中整頓,主要目的是防止PPP項目異化為新的地方融資平台,堅決遏制隱性債務風險增量。

從近期財政部公佈的PPP項目庫清理結果來看,截至2018年3月末,已累計清退PPP管理庫項目1160個,清減投資額1.2萬億元。

比如在過去幾年,西北某省份的PPP項目急速擴增。財政部PPP項目庫存顯示,截至2017年底,該省份的PPP入庫項目500個。今年3月下旬,該省份發改委召開有關防範政府債務風險的專題會議,明確將全面清理2017年、2018年國家及地方下達的補助資金項目,凡由政府付費的PPP項目被叫停。

多位專家分析表示,近期不少央企或地方政府的PPP項目被叫停,表明PPP項目中的政府隱性債務問題,已經進入監管部門的視野。

從更大範圍來看,今年初以來,陝西、新疆、湖南、山西等地已經開展地方政府隱性債務審計,為防範和化解債務風險,清查監管力度在增大。

《財經》記者註意到,在財政部近期印發的《關於規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》中,“不得”一詞出現了23次。

趙全厚、張依群表示,對於不斷攀高的地方政府隱性債務,從中央到地方的監管也在加碼。

一方面,財政部、國家發改委等方面密集發文,明晰政府顯性債務和隱性債務之間的界限,通過多種手段,有效控制政府債務增量,防範地方債務風險;另一方面,中央在推動各省市開展政府性債務、尤其是隱性債務的摸底清查,同時提防並治理地方政府債務問題中引發連環違約現象。

地方政府債務、尤其是隱性債務,是否會成為中國金融體系的系統性風險?國家金融與發展實驗室理事長李揚、遼寧大學王振宇教授等專家認為,目前只有部分地方政府隱性債務風險較大,但應當不會發生系統性金融危機,原因之一在於,中國政府擁有土地、銀行等大量資產,即便部分地區出現政府債務違約,也是“左口袋”欠“右口袋”,中央政府可以通過轉移支付來做平衡處理。

徐忠曾建議,可以考慮探索地方政府財政破產製度。但前述不願具名的財政部專家告訴《財經》記者,早在2014年,財政部提交的地方債課題研究報告就曾建議,應當制定《地方政府破產法》,從法律上予以明確:若地方政府資不抵債,允許它們宣告財政破產。

對地方政府實施財政破產,顯然是最後萬不得已的解決之道。當務之急,唯有盡快著手摸清地方政府真實債務情況,特別是盡快形成不同債務類型的統計口徑, 摸清全國尚未統計清楚的地方隱性債務規模,從整頓地方融資平台亂象入手,分門別類、條塊釐清,控制政府投資規模,優化財政收支結構,切實化解債務風險,避免出現地方政府破產事件。

本文來自財經網,作者降蘊彰,原文標題《地方債高懸之憂:隱性債務的水有多深?

 
 
 
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