1月18日週五，美國政府停擺第28天。

看起來美國政府因為沒錢而停擺是家常便飯，畢竟最近（特朗普上台以來）每年都無法及時和國會達成共識。不過“關門”這件事情，其實歷史還不到半個世紀。

1980年以前，美國政府沒有真正意義上的關門。在美國憲法三權分立的規定下，國會控制錢袋子，新一財年總統提出的預算案未能被國會通過時，資金缺口出現，聯邦政府機構就會因為沒有撥款而“關門”。不過，1980年以前，聯邦政府機構在資金缺口期間，通常仍然維持運作。

那時候官方機構不靠金錢運作，而是靠信仰運作。政府儘量壓縮不必要的運作，並相信國會不會容忍政府長久關閉。

一直到1980年，一個男人打破了這種信仰。

 

Benjamin Civiletti“發明”了政府關門

在吉米·卡特擔任美國總統的每一年裡（1977到1980年的四個財年），都出現了資金缺口（他和國會的關係可見一斑）。時任司法部長Benjamin Civiletti被要求對此提供法律意見，確定在國會不能按時通過預算案時，聯邦政府到底應該怎麼辦。

Benjamin Civiletti給出了意見。他重審了1870年的《反超支法》，嚴格認定聯邦僱員不應在國會未撥款時工作，否則就是對該法律的違背。

這一意見在當時掀起了不小風浪。當時沒有人想到，政府竟然要為（當時還是）短短幾天就能解決的資金缺口而全面停擺。Benjamin Civiletti本人也感受到了這種壓力，一年後他又發表了第二份意見書，強調政府關門可以有一些例外，即“關乎人類安危的緊急情況”：

一，在履行撥款職責和保護人民生命和財產安全之間，必須有一些合理、明確的聯繫；二，必須有一些合理的可能性，即人民生命或財產安全的保護需要做出讓步，在停擺時受到影響。

在真實的“關門”壓力下，1980財年後，資金缺口仍然時時出現，但要比此前明顯縮短。第一次真正意義上的“關門”發生在1981年11月，只持續了兩天。1981財年到1995財年間，九次關門的持續時間都沒有超過3天。

來到1996年，時任總統克林頓創下了“關門”紀錄。共和黨佔據多數的國會通過了一項預算案，大幅削減了社保福利計畫的開支。克林頓拒絕在這一預算案上籤字，政府隨即停擺。最終國會和白宮商議決定，進行一定程度的開支削減並加稅。當時讓步的是國會的共和黨人，美國政府分別遭遇了5天和21天的兩次停擺。

21天是此前的政府停擺紀錄。在那以後的17年裡，都沒有出現資金缺口。

 

2013年，奧巴馬再一次打破了平靜。這一次停擺持續了16天，和克林頓時期類似，同樣是民主黨總統（奧巴馬）和共和黨國會的對決，做出讓步的也仍然是共和黨人所在的國會。

特朗普上台後，2018年出現了兩次政府停擺。這兩次停擺的有趣之處在於，它們體現了如果關門發生在足夠巧妙的時點，實際的政府運作可能並不會受到太大影響。

第一次發生在2018年1月19日（週五），國會未能通過臨時撥款法案，資金缺口出現，管理和預算局（OMB）通知聯邦機構準備停擺，人事管理辦公室（OPM）。1月22日週一，國會通過了臨時撥款法案，聯邦機構自週二起恢復運作，受到影響的只有週一一個工作日。

在1月22日通過的臨時撥款法案到期後，2月8日週四晚間，OMB和OPM發佈了第二次停擺的通知。不過在週五早間，國會和總統通過了持續決議案，聯邦僱員又被通知返工。這一次停擺沒有造成實際的停工，但預算局週四晚間的聲明仍然顯示資金缺口出現（雖然只有幾個小時）。這更像是一次技術性關門。

史上最長關門引發的討論：是否應該改變關門機制？

與前兩次長時間停擺，即克林頓和奧巴馬時期的政府關門不同的是，特朗普的關門的確是歸因於他本人。這一次是總統施壓國會，而不是國會制約總統。

某種程度上來說，這一次關門的特殊之處，也使得特朗普更多地希望能緩和政府關門的影響，包括但不限於：

• 1月28日開始的報稅季臨近，1月15日，美國稅務局召回46000名（約60%的）員工，處理退稅問題。1月15日早些時候，美國國家財政部僱員聯盟（NTEU）申請臨時限制令，希望禁止財政部要求員工無償工作。哥倫比亞特區聯邦地方法院法官週二拒絕了工會的這一請求。
• 1月15日，美國聯邦航空管理局召回1700名檢查員和工程師，為“確保國家航空的持續安全運行”。如此一來，聯邦航空管理局已經有30000名員工需要在無償工作。美國國家空中交通管制員協會（NATCA）也申請了臨時限制令，不出意料地也被拒絕了。
• 12月21日政府關門開始後，農業部遵循一項規定，在資金缺口出現後的30天裡仍然發放食物津貼，即到1月20日。美國農業部長1月8日表示，正在與各州合作，提前發放2月的食物津貼。以往食物津貼也有提早發放的先例，不過通常與颶風等自然災害有關。
• 在2013年奧巴馬時期的政府關門過程中，美國國家廣場和關閉的國家公園的紀念碑附近都設立了路障，為關門突出存在感；這一次停擺過程中，國家公園仍然開放，志願者也會進去清理垃圾。
• 比起1995-1996年的政府停擺，這一次只有約28萬名聯邦僱員沒有上班（而且他們還在不斷被召回），當年第一輪5天的關門中，有80萬人沒有去上班。

麻煩重重，政府工作人員到底是否應該在沒有預算的期間停止上班？在這次美國政府的超長關門中，這個問題再一次被提起。

在Benjamin Civiletti把“關門”這件事情從匣子裡放出來以後，立法者戴著“預算案必須通過”的緊箍，在體會過了克林頓時期長期關門的負面影響後，對關門的心存畏懼帶來了17年的平靜。

但是隨著停擺越來越頻繁，立法者和領導人似乎比以往更能接受資金缺口——這在特朗普身上尤其明顯。參議院民主黨領袖舒默1月初提到，這位“為政府因為邊境牆而關門感到驕傲”的總統表示，會讓政府停擺很久“數月甚至數年”。

 

關門看起來已經失去了制約作用，只剩下缺陷。政府關門不能省錢，不上班的員工最終照樣拿錢，美國管理和預算局估計，2013年奧巴馬時期16天的政府關門後，最終有20億美元支付給了停工的聯邦僱員。而且，關門期間一些應收的資金也沒有收上來。

巴爾的摩大學法學院教授Charles Tiefer提到，直到今天，美國政府關門的法律基礎都是1981年Benjamin Civiletti的司法解釋。“它可以由今天的司法部長進行修正，或者是重新解釋。”Charles Tiefe對美國雜誌網絡《Slate》稱，“我認為這次關門正是一次強有力的改革呼籲。”

Charles Tiefer曾擔任美國國會眾議院副法律顧問一職長達11年。“另一方面，這也取決於公眾的結論。如果總統的支持者最終仍然認為關閉政府是正確的，你在不久的未來還是會再次看到大型停擺。”他表示。

*本文來自華爾街見聞（微信ID：wallstreetcn），編輯陶旖潔。開通華爾街見聞VIP會員，即刻獲取金融市場體系化服務。*